Vorreiter in der Digitalen Verwaltung – was Deutschland von Estland lernen kann

Wenn Länder etwas über die digitale Verwaltung in Estland lernen wollen, landen sie meistens bei Carmen Raal. Sie ist Beraterin für digitale Transformation beim e-Estonia Briefing Centre.

Für Estland war es eine Notwendigkeit, nach der Unabhängigkeit 1991 das Land zu digitalisieren. „Es gab damals viel Korruption und Misstrauen in der Öffentlichkeit, vor allem gegenüber den staatlichen Institutionen, und einen Mangel an Ressourcen“, betont Raal. Außerdem hat das Land eine einzigartige Herausforderung: Allein von der Fläche her ist das Land größer als Dänemark, doch anstelle von sechs Millionen Menschen leben in Estland nur 1,3 Millionen. „Da wir kein dicht besiedeltes Land sind, ist die Erbringung von Dienstleistungen des öffentlichen Sektors in Estland teurer als in anderen Ländern, die eine höhere Bevölkerungsdichte aufweisen.“ Aus diesem Grund musste die Digitalisierung in Estland von Anfang an anders aufgebaut werden als in anderen Ländern. So war es mit der Digitalisierung von Verwaltungen nicht getan, sagt Raal: „Hier in Estland sagen wir, dass der Internetzugang eine Art soziales Recht ist. […] Bei der Einführung von 5G war es beispielsweise unser oberstes Ziel, dass nicht das Unternehmen, das am meisten anbietet, sondern das Unternehmen, das es auf sich nimmt, ganz Estland abzudecken, den Zuschlag erhält.“ Denn nur wenn das ganze Land über stabiles Internet verfügt, können auch die Menschen, die in den Wäldern und ländlichen Gebieten Estlands wohnen, auf die digitalen Dienste der Verwaltung zugreifen.

„Man kann nicht in allen Bereichen eine Expertin oder ein Experte werden“

Einer der ersten Schritte in der Digitalisierung von Estland war es zu erkennen, dass es keine technisch-versierten Politikerinnen und Politiker gab: „Tut mir leid für sie, aber wir hatten keine hervorragende Regierung. Wir hatten etwas viel Wichtigeres: Wir hatten Politikerinnen und Politiker, die bereit waren, den technisch versierten Leuten außerhalb der Politik zuzuhören, was noch wichtiger ist, weil man nicht in allen Bereichen eine Expertin oder ein Experte werden kann“, so Raal. Auf diese Weise konnte die öffentliche Verwaltung von externem Wissen profitieren, was in Estland eine historisch gewachsene Einstellung ist: „Unser öffentlicher Sektor ist nicht hierarchisch aufgebaut. Das bedeutet, dass Ihre Position nicht davon abhängt, wie lange Sie im öffentlichen Sektor gearbeitet haben. Bei uns ist es sehr üblich zu wechseln. Man arbeitet also ein paar Jahre im öffentlichen Sektor, geht dann in die Privatwirtschaft, kehrt zurück und so weiter. Ich würde sagen, dass dies die Innovation fördert. Man verbringt also nicht Jahrzehnte in einer Organisation, sondern es ist ganz natürlich, dass wir oft wechseln.“

Von der Idee in die Umsetzung

Ein großer Meilenstein in der Digitalisierung von Estland war 2001 die Einführung von „X-Road“. X-Road ist ein Interoperabilitäts-Tool, mit dessen Hilfe Daten zwischen privaten und öffentlichen Organisationen sicher ausgetauscht werden können. X-Road ist das Rückgrat von e-Estonia. „Als wir mit der Digitalisierung begannen, haben wir auch damit begonnen, unser Rechtssystem auszubauen. Ich würde also sagen, dass unser rechtliches Umfeld für ein digitales Estland gut geeignet ist. Aber heute sind wir schon wieder an einem Punkt angelangt, an dem wir unsere Vorschriften ändern müssen, um sicherzustellen, dass sie die Innovation nicht behindern, weder im öffentlichen noch im privaten Sektor. Die Gesetze sollten sich also gemeinsam mit der Gesellschaft weiterentwickeln“, sagt Raal. „Ein weiterer Punkt ist, dass wir die breite Öffentlichkeit, aber auch die Mitarbeiter des öffentlichen Sektors ständig weiterbilden, damit sie verstehen, was Big Data ist, was Interoperabilität ist, was Cybersicherheit ist und warum das notwendig ist, denn wenn sie es nicht verstehen, ist es ziemlich schwierig, mit digitalen öffentlichen Diensten im öffentlichen Sektor zu arbeiten. […] Hier in Estland haben wir eine Online-Lernplattform mit dem Namen Digital Academy eingerichtet und dort kann jeder - nicht nur Beamte, sondern jeder, der sich dafür interessiert - jedes Thema in seinem eigenen Tempo lernen.“

Next Step – Usability

„Im Moment ist unser größtes Anliegen die Benutzerfreundlichkeit. Wir wollen sicherstellen, dass die Dienste so einfach wie möglich zu nutzen sind, damit die Menschen nicht das Gefühl haben, dass sie nach Diensten suchen oder zu viel Zeit damit verbringen müssen, herauszufinden, wo sie welche Art von Hilfe bekommen können. Und wir arbeiten auch an unserem virtuellen Assistenten namens Bürokratt. Bürokratt ist eine künstliche Intelligenz für den öffentlichen Sektor. Wir werden also Chat-Bots haben, die auch miteinander kommunizieren können, damit die Menschen nicht bis zu den Öffnungszeiten warten müssen, um die Hilfe zu bekommen, die sie brauchen.“ Auch das Thema Cybersicherheit spielt in Estland eine große Rolle. Cybersicherheit werde in allen Projekten mitgedacht, betont Raal, damit die Cyber-Resilienz auch in Zukunft aufrechterhalten werde. Der dritte Baustein in der künftigen digitalen Entwicklung von Estland ist die „grüne Informations- und Kommunikationstechnik“ (ICT): „Wir sparen zwar eine Menge Papier, aber leider hinterlassen Computer immer noch einen großen Fußabdruck in der Umwelt. Deshalb haben wir im vergangenen Sommer den gesamten Fußabdruck des Regierungssektors bewertet – und das ist der erste wichtige Schritt, um diesen Fußabdruck zu minimieren. Dabei geht es um einfache Entscheidungen, wie die, ob es besser ist, Computer für Beamte zu mieten oder zu kaufen.“

Raal wünscht sich zudem mehr internationale Zusammenarbeit in der Digitalisierung. Es müsse beispielsweise möglich sein, von Estland nach Deutschland zu fahren, ohne den Führerschein mitzunehmen. Oder, dass Ärzte in anderen Ländern auf wichtige Gesundheitsdaten zugreifen können, um den Patienten bestmöglich zu versorgen. „Es ist also unser Ziel innerhalb der Europäischen Union, dass ich eine Weile innerhalb der EU reisen kann. Aber lassen wir auch die Daten mit uns reisen?“

Ältere Menschen und Digitalisierung

Für Raal sind drei Punkte entscheidend, wenn es darum geht, ältere Menschen und die digitale Verwaltung zusammenzubringen:

1. Für digitale Lösungen braucht es nicht automatisch digitale Fähigkeiten.

2. ICT-Kenntnisse müssen vermittelt werden.

3. Die digitale Gesellschaft ist auch dann von Vorteil, wenn Bürgerinnen und Bürger aufs Amt gehen.

Als Beispiel für Punkt eins führt Raal das elektronische Rezept an. In Estland können die Menschen einfach bei ihrem Arzt anrufen und bekommen per Telefon die Medikamente verschrieben, die sie brauchen. In der Apotheke wird dann der persönliche Ausweis eingescannt und der Apotheker kann sehen, was der Arzt verschrieben hat. Der Weg zum Arzt wird überflüssig und so können beispielsweise auch Kinder und Enkel Medikamente für Eltern und Großeltern abholen, die das Haus nicht verlassen können. „Es handelt sich also um eine digitale Lösung, für die keine IKT-Kenntnisse erforderlich sind, die aber zum Beispiel von älteren Menschen genutzt wird, die eher Schwierigkeiten mit der Digitalisierung haben könnten.“

Mit Blick auf Punkt zwei verweist Raal auf verschiedene Programme, die den Menschen IKT-Kenntnisse vermitteln sollen: „In den späten 90er und frühen 2000er Jahren gab es verschiedene Kampagnen oder Programme, bei denen die Menschen kostenlos lernen konnten, wie man Computer benutzt. Ein sehr großes Programm in den frühen 2000er Jahren war ‚Look at World‘, das übrigens vollständig vom privaten Sektor finanziert wurde. Im Rahmen dieses Programms konnten etwa 100.000 Menschen kostenlos lernen, wie man mit Computern umgeht. Und das war erst der Anfang. Wir investieren immer noch in die IKT-Kenntnisvermittlung. Die Menschen können diese Art von Kursen einfach und kostenlos besuchen.“

An Punkt drei bringt Raal X-Road wieder ins Spiel. Wenn jemand aufs Amt kommt, um sich beispielsweise arbeitslos zu melden, ist es in Estland nicht mehr nötig verschiedene Dokumente mitzubringen. Über X-Road kann der Sachbearbeitende auf alle nötigen Dokumente zugreifen, sie werden verschlüsselt übertragen und alle nötigen Daten können zusammengetragen werden. „Wir bekommen also im Grunde nur vorausgefüllte Formulare. Wir müssen nur noch die vorausgefüllten Formulare durchgehen, um sicherzustellen, dass die Daten korrekt sind, und dann auf ‚Absenden‘ klicken, und schon sind wir registriert. Der Vorteil von e-Estonia besteht darin, dass man nicht mehr aufs Amt gehen muss, um verschiedene Papiere oder Dokumente zu besorgen. Man muss nicht herausfinden, wie man diese Dokumente ausfüllt und normalerweise muss man auch nicht in langen Warteschlangen warten, weil die meisten Menschen sich dafür entscheiden, die Dienste online zu nutzen. Das ist also für beide Seiten von Vorteil“, sagt Raal.

Als ländlicher Staat digitaler Vorreiter werden

Für Raal ist das Hauptziel digitaler Lösungen, das Leben aller Menschen zu erleichtern. Niemand soll mit seiner Zeit dafür bezahlen müssen, dass er nicht zentral lebt, sondern erst zu einem Amt fahren muss, um seine Anliegen zu bearbeiten. Dienstleistungen müssen bequem erreicht werden können, findet Raal. Egal, wo die Menschen leben oder ob sie mit anderen Einschränkungen zu kämpfen haben. „Ich würde sagen, dass uns die Pandemie in dieser Hinsicht geholfen hat, denn viele Menschen sind in ihre kleinen Städte oder Dörfer zurückgezogen und wir haben festgestellt, dass man nicht jeden Tag in ein Büro gehen muss, sondern auch aus der Ferne arbeiten kann. […] Ich glaube, dass digitale Dienstleistungen allein nicht ausreichen, um die Kluft zwischen Stadt und Land zu überbrücken. Man muss auch dafür sorgen, dass die Unternehmen sich darauf einstellen.“

Ob es bei der Digitalisierung geholfen hat, dass Estland ein relativ kleines Land ist, kann Raal nicht sicher sagen: „Ich denke, kleinere und größere Länder haben einfach unterschiedliche Herausforderungen. […] Für uns in Estland ist es wohl insofern einfacher, alle Beteiligten ins Boot zu holen, als dass wir weniger Interessengruppen haben als größere Länder. Aber auch für uns sind die Menschen die wertvollste Ressource. So fehlt es uns oft an verschiedenen Expertinnen und Experten, während andere Länder mehr Fachleute haben, die an verschiedenen Lösungen arbeiten. Das ist etwas, womit wir hier in Estland kämpfen, um alle benötigten Leute zu haben. Auch wenn wir schon so hoch digitalisiert sind, brauchen wir immer noch mehr Leute, als wir haben.“

Was kann Deutschland von Estland lernen?

Raal hat einige Tipps, wie die Digitalisierung in Deutschland besser werden könnte:

• Nur einen Schritt nach dem anderen machen. „Es braucht Zeit, die Leute an Bord zu holen.“
• Mach es so einfach wie möglich. „Das Design sollte also einfach sein, die Sprache sollte einfach sein und das Design sollte auch ähnlich sein, damit die Leute verstehen, wie die Lösungen funktionieren. Die Benutzererfahrung ist also in technischer Hinsicht sehr wichtig, um die Grundlagen herauszufinden.“
• „Bei der digitalen Transformation geht es heutzutage nie um Technologie. Es geht um die Menschen, also darum, alle mit ins Boot zu holen und zu versuchen, die Menschen nicht zu polarisieren, ob sie digitalisieren wollen oder nicht.“ Raal empfiehlt deshalb eine Opt-in-Option, bei der die Menschen selbst entscheiden können, ob sie aufs Amt gehen wollen oder ihre Anliegen digital erledigen.
• Wichtig ist, dass Geduld eine Tugend ist. „Leider kommen die Ergebnisse bei diesen Dingen nicht über Nacht. Und ich verstehe, vor allem aus der Sicht der Politikerinnen und Politiker, wenn sie Ressourcen investieren und auch Ergebnisse brauchen, und zwar so schnell wie möglich. Aber bei diesen Dingen muss man darauf gefasst sein, dass sich der wahre Nutzen manchmal erst fünf Jahre später zeigt. Natürlich gibt es technisch versierte Agenturen, Menschen, die die digitalen Lösungen sofort nutzen würden, aber in den meisten Fällen kann man sehen, dass die Menschen diese Dinge akzeptieren oder sie erst in ein paar Jahren auf breiterer Basis nutzen werden.“
• Verstehen, was die Menschen wollen. „Sie wollen nicht ihre Zeit damit verbringen, diese Dokumente zu sammeln oder beweisen, dass sie Anspruch auf Dienstleistungen haben. Sie haben bereits einen Rechtsanspruch darauf, also werden die Menschen es viel mehr zu schätzen wissen, wenn Sie ihnen den Weg vereinfachen. Und oft bedeutet das nicht, dass man sich einloggt und online einen Antrag stellt, sondern es bedeutet auch, dass man in einem Büro eine einfachere Zeit hat, weil die Daten reisen können und die Sachbearbeiter ihre Zeit nicht damit verbringen müssen, den Menschen zu erklären, wie sie Anspruch auf Dienstleistungen haben, sondern dass sie sich auf Dinge konzentrieren können, die wirklich wichtig sind, wie den Aufbau von Vertrauen zu menschlichen, zwischenmenschlichen Beziehungen und so weiter. Und das ist es, was die digitale Gesellschaft uns ermöglicht.“